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“Porque toda essa gente foi indicada pelo governo passado, eles têm mandato. (…) Eu nem conheço as pessoas, esse é o dado concreto.” O presidente da República, em tom de crítica, assim falou dos diretores da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel).
O recorte temporal da fala é outubro de 2024, com foco na cidade de São Paulo. Episódios de apagões têm sido frequentes e a busca por respostas envolve não apenas a empresa prestadora do serviço público, mas toda a cadeia a ele atrelada. A crítica do presidente veio em razão da atribuição legal da Aneel em regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica.
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A crítica, entretanto, não se limita ao mandato presidencial atual. Jair Bolsonaro afirmou, em 2022, que “[um]a agência pode muito mais muitas vezes que o próprio ministério” e que criariam dificuldades para o governo. Ao longo da pandemia, chegou a afirmar que a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) teria virado “a dona da verdade”, em meio a divergências que envolviam a pauta da vacinação para combate à Covid-19. Também anunciou, em 2019, o objetivo de transformar a Agência Nacional do Cinema (Ancine) em uma secretaria, para que fosse possível maior fiscalização.
As falas são reflexos de uma discussão antiga que ecoa até hoje. Nos anos 1990, quando o modelo de agências reguladoras foi implementado no Brasil, foi necessário um forte movimento em defesa da sua autonomia, em especial do seu poder normativo.
Movimentos subsequentes surgiram, como o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG), em 2007 (Decreto 6.062/2007), para fins de fortalecimento do sistema regulatório do país. Mais recentemente, não só o PRO-REG foi repaginado (Decreto 11.738/2023), mas também novos instrumentos surgiram. Sobrevieram a Lei das Agências Reguladoras Federais (Lei 13.848/2019), o decreto que trata da análise de impacto regulatório e avaliação de resultado regulatório (Decreto 10.411/2020) e outros documentos de apoio, de natureza não normativa.
Todo esse arsenal, entretanto, parece não ter sido suficiente para sustentar, de fato, a autonomia das agências. Em novembro de 2024, foi apresentada a PEC 42/2024, que atribui à Câmara dos Deputados a competência de fiscalização das atividades das agências reguladoras[1].
A PEC é motivada com fundamento na legitimidade da casa legislativa para “representar o povo brasileiro, que é formado pelos consumidores dos serviços prestados pelas pessoas jurídicas que têm suas atividades reguladas pelas agências”. De acordo com o documento de justificação, se ao Senado compete a aprovação das nomeações dos dirigentes, à Câmara competiria a fiscalização das atividades e normas das agências, para aferir se estão de acordo com o “exato cumprimento da lei”.
Mudanças como essa exigem pensar não só se estamos utilizando o remédio certo para a doença diagnosticada, mas também se o próprio diagnóstico é correto. No caso da PEC 42/2024, à primeira vista, parece que não. A alteração proposta é restrita a nomear alguém – a Câmara – como responsável pela fiscalização das agências.
Contudo, não fica claro o que esse mecanismo busca solucionar na dinâmica das agências, apesar de seu impacto em toda a lógica de funcionamento dessas entidades. A justificação, ao mesmo tempo que exalta tecnicamente as agências, propõe a fiscalização sob o argumento da legitimidade democrática. A alteração na lógica da autonomia, entretanto, não é simples. Deve levar em conta a visão do todo, em um espaço de análise que considere os erros e acertos dos últimos quase 30 anos desde a criação da primeira agência.
Nenhum modelo de organização administrativa é imune a críticas. Há posições fundamentadas para caminhos diferentes que podem ou não funcionar, a depender da implementação e do modo de gestão. Para emplacar uma PEC que atinge o ponto central da estrutura de funcionamento das agências, é preciso refletir sobre alguns pontos.
Primeiro, há objetivamente um déficit no orçamento das agências federais. Em maio de 2024, as agências divulgaram nota conjunta, indicando que houve um corte orçamentário de 20%, o que traz riscos de inviabilizar, inclusive, a continuidade dos serviços prestados. Segundo, o quadro de pessoal das agências opera muito abaixo do patamar ideal.
Na nota conjunta, as agências apontam que 65% dos cargos estão vagos e em levantamento do site Poder360 indica-se há 3.708 cargos vagos de um total de 11.522. Esses dois elementos, por si só, já ensejam uma reflexão necessária: será que o problema é efetivamente de falta de fiscalização? Ou será que o esvaziamento na estrutura de funcionamento não é o real problema do modelo?
Fora esses dois aspectos, há um terceiro mais geral: a atividade de regular não é restrita às agências reguladoras. A regulação é uma função administrativa inerente também à administração direta, como secretarias e ministérios. Essa confusão conceitual em torno do termo é um aspecto crucial, para que órgãos e entidades estejam na mesma página. As agências reguladoras não são um clube à parte nem a administração direta é a detentora da palavra final de toda e qualquer decisão atrelada à política pública.
Não é só a falta de fiscalização que é um problema. Soluções simplistas não vão solucionar a questão maior, que é garantir a regulação equilibrada e um sistema que efetivamente busque a melhoria regulatória. Soluções que nunca se concretizam também não resolvem.
Se a autonomia das agências reguladoras está em xeque, é hora de jogar com estratégia: não basta mover peças ao acaso. Para um lado ou para o outro, há uma certeza: é necessário um diagnóstico mais claro, baseado em evidências, que consolide como o modelo pode ser aprimorado.
[1] Propõe-se a inclusão do inciso VI ao art. 51 da Constituição Federal: “VI – acompanhar e fiscalizar, por meio de suas comissões, as atividades e atos normativos das agências reguladoras, podendo assinar prazo para a adoção de providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sendo eventuais condutas ilícitas dolosas por ação ou omissão encaminhadas ao Ministério Público, à Advocacia-Geral da União e ao Tribunal de Contas da União, para que promovam, conforme suas competências, a responsabilidade administrativa, civil ou criminal dos infratores”.