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O governo federal avalia implementar, já no próximo ano, uma nova abordagem contratual que pode ser interessante: a criação de concessões inteligentes, ou concessões light, cujo objetivo principal seria viabilizar investimentos privados em rodovias com menor tráfego[1].
A medida pode servir para superar a histórica escassez nacional de destinação de recursos para a manutenção de rodovias[2], e acreditamos que algumas premissas devem ser adotadas para que o modelo seja um sucesso.
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Com o grande volume de projetos de concessões de rodovias, deve-se chegar em algum momento a um ponto em que as rodovias de maior consolidação e viabilidade econômica já estejam concedidas. Logo, é necessário pensar em um modelo que permita a parceria com a iniciativa privada para a manutenção de rodovias que ainda não tenham a mesma viabilidade econômica de uma concessão comum.
Diferentemente das tradicionais concessões rodoviárias, marcadas por exigências rigorosas e altos investimentos iniciais em obras estruturais e duplicações, o modelo “light” buscaria simplificar as obrigações das concessionárias, concentrando esforços nos serviços essenciais de manutenção rotineira, recuperação pontual de pavimentos e segurança operacional.[3]
À primeira vista, cabe notar que esse modelo guarda semelhanças de objeto com os contratos Crema (Contratos de Restauração e Manutenção), implementados pelo antigo DNER desde o final dos anos 1990 com apoio do Banco Mundial.
Esses contratos de Crema caracterizaram-se por uma remuneração direta efetuada pela Administração Pública ao contratado, com base em medições periódicas vinculadas à comprovação do desempenho técnico dos serviços executados.
Nesse modelo, os pagamentos só ocorrem após a efetiva prestação dos serviços, abrangendo tanto atividades de manutenção rotineira quanto intervenções mais amplas de restauração integrada, mas o foco do objeto contratual é a manutenção rotineira somada à recuperação pontual do pavimento[4].
Em contraste com esse regime, as concessões light, apesar de também focadas na manutenção rotineira, apresentariam uma estrutura contratual típica das concessões, reguladas pela Lei 8.987/1995. Assim, sua remuneração decorreria diretamente das tarifas pagas pelos usuários, dispensando pagamentos diretos do poder público e eliminando a exigência de dotação orçamentária prévia.
Essa característica transfere ao setor privado a responsabilidade pela obtenção e gestão dos recursos financeiros, exigindo maior especialização administrativa e financeira por parte da concessionária.
Adicionalmente às vantagens inerentes ao modelo tradicional de concessões[5], a nova abordagem proposta oferece benefícios particularmente relevantes ao viabilizar a delegação de trechos rodoviários com baixa demanda e, consequentemente, menor potencial de receita.
Como se sabe, a procura por infraestruturas rodoviárias é naturalmente pouco elástica, ou seja, variações nas tarifas costumam gerar impactos limitados no volume de veículos que utilizam as rodovias. Por isso, dificilmente seria possível estimular artificialmente um aumento significativo do tráfego apenas por meio de ajustes tarifários.
Ademais, existem regiões com baixo volume atual, mas que demonstram boa perspectiva de crescimento futuro. É o caso de Mato Grosso, que, segundo estimativa do IMEA (Instituto Mato-grossense de Economia Agropecuária)[6], poderá converter até 15,62 milhões de hectares de pastagens em áreas de produção agrícola até 2034, por meio de técnicas de confinamento do gado, o que consolidará novas regiões como aptas ao escoamento de produção.
Diante desse cenário, a estratégia mais prudente e racional é justamente controlar cuidadosamente as despesas associadas ao projeto, reduzindo os investimentos iniciais e otimizando os custos operacionais. Esse modelo, ao diminuir o volume de investimentos necessários, amplia a viabilidade econômica de inúmeros trechos rodoviários secundários e locais, tradicionalmente negligenciados por possuírem baixa atratividade financeira.[7]
Em consequência disso, torna-se possível uma expansão mais rápida e eficiente da malha rodoviária, melhorando a qualidade das vias regionais e oferecendo benefícios concretos aos usuários, investidores e ao próprio poder público, que poderá redirecionar seus recursos e esforços para áreas estratégicas prioritárias, ao mesmo tempo em que reduz sua exposição direta aos riscos operacionais e financeiros associados à gestão direta dessas vias.
Além disso, a proposta deve abarcar uma duração mais curta para esses contratos (entre 10 e 15 anos, frente aos tradicionais períodos de 25 a 30 anos), o que proporcionará maior dinamismo e capacidade de adaptação às mudanças econômicas e tecnológicas, conferindo flexibilidade e eficiência ao modelo.
No entanto, tais benefícios não chegam livres de riscos significativos. A redução do prazo de concessão e a ausência de pagamentos diretos do poder público aumentam a necessidade de governança profissionalizada e gestão especializada das concessionárias, impondo-lhes a obrigação de captar financiamento próprio. Essa situação pode implicar maior dificuldade de enquadramento em linhas públicas de crédito, como as oferecidas pelo BNDES, elevando os riscos financeiros e ampliando o endividamento das concessionárias.
Naturalmente, o aspecto econômico-financeiro desses contratos precisará ser bem trabalhado para que, mesmo com um prazo reduzido, haja um tempo razoável de retorno do investimento sem que a tarifa seja onerada. Isso porque, considerando a redução do escopo operacional e dos investimentos, é de se esperar que haja uma notável redução nas tarifas praticadas. Portanto, a hipótese deverá ser testada para que uma baixa tarifa, aliada essas reduções, possa resultar em uma taxa interna de retorno suficientemente atrativa.
Outro ponto a ser observado é o risco de que a simplificação inicial do contrato se torne inadequada caso a demanda da rodovia aumente significativamente ao longo do tempo, tornando obsoletas as condições previstas em uma concessão estruturada como “light”.
De fato, a demanda de uma rodovia, além de apresentar baixa elasticidade frente a ajustes tarifários, também é marcada por uma considerável imprevisibilidade, podendo variar por uma série de fatores externos. A realização de investimentos privados locais, a evolução da infraestrutura concorrente – como a construção de novas ferrovias ou rodovias paralelas – e o desenvolvimento de infraestruturas complementares, a exemplo da expansão de terminais portuários, aeroportos e centros logísticos regionais, podem impactar consideravelmente a demanda de uma determinada rodovia.
Do mesmo modo, mudanças na dinâmica socioeconômica regional, impulsionadas pelo crescimento ou retração de atividades produtivas na área de influência da rodovia, também desempenham um papel significativo nessas oscilações.
Nesse contexto, torna-se essencial que esses contratos estabeleçam mecanismos claros de adaptabilidade, capazes de ajustar suas obrigações à realidade efetivamente observada ao longo do tempo. Dessa forma, o contrato pode responder de maneira ágil e equilibrada à eventual necessidade de aumento de investimentos estruturais, assegurando assim a sustentabilidade econômica e operacional das concessões e a adequada proteção do interesse público.
Diante das incertezas associadas à demanda em concessões rodoviárias, especialmente em trechos de menor movimento, propomos uma medida complementar e ainda não explorada no contexto brasileiro: a adoção de cláusulas adaptativas estabelecidas sob a forma de “gatilhos volumétricos de conversão da modelagem contratual”.
Essa nova proposta contratual baseia-se no estabelecimento, desde a licitação, de condições objetivas e transparentes segundo as quais, havendo crescimento real e sustentado no volume de tráfego, a concessão inicialmente estruturada sob o modelo light, com obrigações reduzidas e menores investimentos iniciais, seja gradualmente convertida em uma concessão completa, incorporando investimentos mais expressivos, como duplicações e melhorias estruturais significativas.
Essa abordagem pode mitigar eficientemente o principal risco associado às concessões estruturadas sob o modelo “light”: a eventual insuficiência das intervenções previstas inicialmente, caso a demanda aumente significativamente ao longo do tempo. Ao estabelecer desde o início determinadas condições sob a forma de gatilhos volumétricos, evita-se o risco de que o contrato permaneça inadequado diante de um aumento expressivo e sustentado do tráfego. Assim, investimentos adicionais serão realizados somente se e quando houver demanda comprovada, garantindo maior eficiência econômica, adaptabilidade operacional e estabilidade financeira às concessionárias.
Outro benefício dessa modelagem adaptativa reside na eficiente alocação de riscos entre poder público e concessionários. Ao condicionar os investimentos adicionais ao aumento efetivo e comprovado da demanda, o risco financeiro inicial da concessionária é mitigado, aumentando a atratividade do empreendimento e facilitando o acesso ao mercado de financiamento privado. Como consequência, amplia-se a competitividade e atratividade nos processos licitatórios, permitindo que investidores com diferentes perfis de risco participem mais ativamente das concessões.
De maneira igualmente importante, a proposta dos gatilhos volumétricos para a conversão da modelagem oferece segurança jurídica às partes envolvidas e respeita a competitividade do certame, pois estabelece desde o início do processo licitatório regras objetivas e transparentes sobre quando e como ocorrerão os investimentos adicionais.
Dessa forma, todos os interessados conhecem antecipadamente as condições contratuais, preservando a concorrência e isonomia no certame, ao mesmo tempo que se garante que todos os interessados possam precificar adequadamente os riscos associados, evitando futuras disputas ou desequilíbrios contratuais.
Do ponto de vista do interesse público, essa solução intermediária também se mostra vantajosa, pois os investimentos estruturantes serão realizados somente após confirmação real de seu benefício coletivo e viabilidade financeira. Evita-se, assim, que recursos públicos ou privados sejam imobilizados em obras que possam não ser plenamente justificadas pela demanda, direcionando-os exclusivamente para situações em que o benefício social e econômico seja efetivamente comprovado.
Por fim, esta proposta apresenta uma atratividade adicional ao mercado privado, especialmente para investidores que têm receio de assumir elevados riscos desde o início das concessões. Com riscos reduzidos nos primeiros anos do contrato, mais agentes poderão participar das licitações, o que deve aumentar a competitividade dos processos e, consequentemente, permitir tarifas mais acessíveis para os usuários finais das rodovias.
É claro que uma modelagem nesse sentido demandará um maior trabalho de previsão dos gatilhos mais adequados e de procedimentos de adaptação. Quanto mais claras forem as regras, mais eficiente será a evolução do contrato.
Conclui-se, assim, que as concessões inteligentes representam um instrumento salutar para ampliar a infraestrutura rodoviária brasileira, especialmente em trechos com menor movimento. Contudo, é essencial que os riscos inerentes a esse modelo sejam devidamente avaliados e geridos com competência técnica e financeira pelas concessionárias.
A inclusão dos gatilhos volumétricos para a conversão da modelagem contratual surge como uma solução intermediária particularmente criativa, equilibrando o interesse público e privado e garantindo adaptabilidade contratual às reais condições de mercado, sendo altamente recomendável para viabilizar investimentos estratégicos em infraestrutura rodoviária.
[1] BARELLA, J. E. EXCLUSIVO: A medida do governo para atrair mais investidores para as concessões rodoviárias. Disponível em: <https://neofeed.com.br/economia/exclusivo-a-medida-do-governo-para-atrair-mais-investidores-para-as-concessoes-rodoviarias/>. Acesso em: 21 mar. 2025.
[2] Cf. INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA – IPEA. Rodovias brasileiras: gargalos, investimentos, concessões e preocupações com o futuro. Série: Eixos do desenvolvimento brasileiro. Comunicados do IPEA nº 52. Brasília: IPEA, 2010.
[3] BARELLA, J. E. Governo prepara “concessões light” de rodovias, com pedágio menor (mas sem ambulância ou guincho). Disponível em: <https://neofeed.com.br/economia/governo-prepara-concessoes-light-de-rodovias-com-pedagio-menor-mas-sem-ambulancia-ou-guincho/>. Acesso em: 21 mar. 2025.
[4] ALVES, Karine da Rocha; SANTAREM, Luciano M. Sippert. Um panorama da manutenção rodoviária no Brasil e as experiências internacionais. In: XXIX CONGRESSO NACIONAL DE PESQUISA EM TRANSPORTE DA ANPET, 2015. Ouro Preto: ANPET, 2015. p. 2596‑2607. Disponível em: <http://146.164.5.73:20080/ssat/interface/content/anais_2015/TrabalhosFormatados/771AC.pdf>. Acesso em: 21 mar. 2025.
[5] O formato permite conferir maior flexibilidade à execução do contrato, foco em resultados efetivos, e melhor capacidade de adaptação às necessidades do mercado e da infraestrutura ao longo do período contratual.
[6] Disponível em: https://imea.com.br/imea-site/arquivo-externo?categoria=lancamentos&arquivo=rel-conjunturaeconomia&numeropublicacao=10.
[7] Em sentido semelhante, Gustavo Miranda ressalta que, enquanto na iniciativa privada há um foco contínuo na captação de novos clientes para expandir a base de receita, as concessões operam, em regra, sob a premissa de uma demanda relativamente estável ou de crescimento linear. Diante dessa característica, a sustentabilidade financeira do projeto depende essencialmente de um planejamento criterioso das despesas, que devem ser compatíveis com a capacidade de geração de caixa. Assim, o controle eficiente dos custos torna-se o principal fator determinante da rentabilidade da concessão. MIRANDA, Gustavo. Guia Econômico-Financeiro da Concessões: A Concessão como Projeto de Investimento. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2025, p.28.