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As Leis 23.795, de 15 de janeiro de 2021, e 14.755, de 15 de dezembro de 2023, que estabelecem as Políticas Estadual e Nacional dos Atingidos por Barragens (PEAB e PNAB), respectivamente, representam marcos importantes na proteção dos direitos das populações afetadas por esses empreendimentos e visam garantir a prevenção, compensação e reparação dos danos causados e esse grupo de pessoas. Essas leis oferecem um conjunto de medidas para mitigar os impactos sociais, econômicos e ambientais, estabelecendo diretrizes para uma atuação integrada entre o Poder Público, os empreendedores e as comunidades.

Contudo, para que as políticas sejam efetivas no que se propõem, é fundamental que sejam acompanhadas de regulamentações específicas que detalhem sua aplicação, como, por exemplo, o conceito de “atingidos por barragens”, os impactos, os critérios para reparação e compensação, o âmbito de aplicação, os prazos prescricionais e os mecanismos de monitoramento.

Sem clareza e objetividade quanto ao conceito de “atingidos por barragens”, por exemplo, há o risco de que os grupos que realmente deveriam ser beneficiados pelas leis sejam excluídos, ou de que comunidades que não foram diretamente afetadas sejam abrangidas nesse conceito abrangente, gerando controvérsias sobre a legitimidade para o pleito de eventual indenização e dificultando a delimitação dos impactos a serem reparados.

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Em razão dessa abstração normativa, os tribunais têm se deparado com casos que envolvem interpretações divergentes sobre quem pode ser considerado atingido e essas decisões, muitas vezes, não conseguem alcançar um consenso devido à carência de normas detalhadas. O que se observa, na maioria dos casos, é que o Judiciário tem adotado uma interpretação ampla do conceito de “atingido”, o que, embora vise proteger os seus direitos, pode levar a uma aplicação desigual da lei e gerar insegurança jurídica.

A ausência de regulamentação da PEAB e PNAB também tem gerado incertezas quanto aos prazos prescricionais aplicáveis às pretensões indenizatórias, aos legitimados para propor ações, aos impactos e extensão das indenizações, entre outras controvérsias.

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É igualmente essencial garantir que a legislação não seja aplicada retroativamente, a fim de evitar questionamentos sobre sua incidência em períodos anteriores à sua vigência, como no caso de danos decorrentes da construção original das barragens e suas operações subsequentes. Esse ponto é particularmente relevante em situações como a dos rompimentos das barragens de Mariana (MG), em 2015, e de Brumadinho (MG), em 2019, em que os atingidos podem vir a questionar a aplicação das novas disposições legais aos danos passados, além de pleitear a extensão do prazo para ajuizamento das demandas.

O prazo prescricional para o ajuizamento das ações indenizatórias individuais tem se consolidado como um dos principais pontos de discussão nas questões jurídicas envolvendo a reparação de danos causados por barragens. O debate central recai sobre a possibilidade de equiparar os atingidos por barragens ao conceito de consumidores (bystanders), o que resultaria na aplicação do prazo prescricional de cinco anos do Código de Defesa do Consumidor, previsto no art. artigo 27^[1], em vez do prazo de três anos previsto no Código Civil, artigo 206, V^[2]. Ao adotar esse entendimento, o lapso temporal para a propositura das ações indenizatórias individuais por cada atingido elasteceria consideravelmente.

Embora essa discussão não seja inédita, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) deve se pronunciar em breve, em caráter vinculante, sobre a equiparação das pessoas atingidas pelo rompimento da barragem da Mina do Córrego do Feijão, em Brumadinho, a consumidores em relação à pessoa jurídica. Em setembro de 2024, a Segunda Seção do STJ afetou os Recursos Especiais 2.124.701, 2.124.713 e 2.124.717, de relatoria do ministro Moura Ribeiro, à sistemática dos recursos repetitivos, e determinou a suspensão de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a mesma matéria em todo o território nacional, até o julgamento pelo STJ.

A questão submetida a julgamento, cadastrada como Tema 1280^[3], diz respeito à aplicabilidade do instituto jurídico do “consumidor por equiparação” às ações indenizatórias resultantes do desastre ambiental de Brumadinho, e à aplicação do prazo prescricional de cinco anos, conforme o artigo 27 do Código de Defesa do Consumidor, em detrimento ao prazo de três anos previsto no artigo 206, inciso V, do Código Civil.

O ministro relator, Moura Ribeiro, observou que, embora alguns julgamentos anteriores não tenham a mesma causa relacionada, qual seja, o rompimento de barragem, a discussão sobre a possibilidade de classificar as vítimas de danos ambientais como consumidores por equiparação já é um tema suficientemente discutido na jurisprudência do país. Esse entendimento implicaria na aplicação do prazo de cinco anos do Código de Defesa do Consumidor, uma vez que, em seu entendimento, as vítimas de barragens seriam, de certa forma, “consumidores” de uma atividade empresarial poluidora e de alto risco, o que ampliaria o prazo para a propositura das ações indenizatórias, oferecendo uma proteção maior para essas pessoas, que muitas vezes só tomam conhecimento dos danos com o passar do tempo.

Os consumidores são definidos como os destinatários finais de produtos ou serviços de acordo com o artigo 2º do Código de Defesa do Consumidor. Já o artigo 17 do referido código estabelece que as pessoas afetadas por dano causado por produto ou serviço também se equiparam a consumidores. Conforme os artigos 12 e 14 do CDC, a responsabilidade dos envolvidos na cadeia de fornecimento, incluindo fabricantes, construtores e fornecedores, é solidária e objetiva.  

O STJ já admitiu a existência do consumidor por equiparação nas hipóteses de danos ambientais, o que reforça a amplitude da equiparação para fins de cômputo do prazo prescricional. O entendimento é de que, embora essas pessoas não tenham participado diretamente da relação de consumo, o acidente de consumo, comparado ao eventual rompimento de uma barragem ou até mesmo aos impactos da operação, pode decorrer não apenas do dano causado pelo produto, mas também do próprio processo produtivo:

PROCESSO CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. ACIDENTE AMBIENTAL. CONSUMIDOR POR EQUIPARAÇÃO. POSSIBILIDADE. DECISÃO MANTIDA. 1. A jurisprudência desta Corte Superior admite a existência da figura do consumidor por equiparação nas hipóteses de danos ambientais, nos termos do art. 17 do Código de Defesa do Consumidor. 2. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 2.084.649/BA, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 26/2/2024, DJe de 29/2/2024.) 

Pelas decisões recentes dos tribunais^[4], é possível que o STJ mantenha seu entendimento de equiparar os atingidos por barragens a consumidores, aplicando o prazo prescricional de cinco anos do Código de Defesa do Consumidor. Sem ignorar os benefícios para as comunidades, é fato que esse entendimento terá consequências no planejamento das ações, no provisionamento e na gestão de contingências por parte dos empreendedores, além de afetar a forma como as indenizatórias individuais serão propostas e a responsabilidade dos envolvidos ao longo do tempo será fixada.

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A partir dessa perspectiva, retoma-se a premissa inicial deste artigo, de que a definição clara sobre quem pode ser considerado atingido por barragens, bem como a aplicabilidade da PEAB e PNAB no tempo, é essencial e deve ser cautelosa, levando em conta os diversos cenários e as especificidades atuais dos empreendimentos, assegurando que as ações de reparação e compensação sejam realizadas de forma equânime e eficiente, sem prejudicar a previsibilidade das responsabilidades empresariais.

[2] Art. 206. Prescreve:

[…]

§ 3ºEm três anos:

V – a pretensão de reparação civil;

[3] Questão submetida a julgamento: “Aplicabilidade do instituto jurídico do consumidor, por equiparação, às ações indenizatórias decorrentes do desastre ambiental ocorrido em Brumadinho, e consequente cômputo do prazo prescricional de cinco anos previsto no artigo 27 do Código de Defesa do Consumidor.”