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Não é novidade que os servidores públicos também têm direito ao exercício de greve assim como os trabalhadores da iniciativa privada, como assegurado pela Constituição.

O que talvez poucos saibam é que, enquanto os trabalhadores do setor privado podem exercer esse direito com base diretamente no texto constitucional (art. 9º da CF/88) e já dispõem de uma lei regulamentadora (Lei 7.783/89), os servidores públicos dependem da edição de uma lei específica que regule os termos e limites de seu direito de greve (art. 37, II, da CF/88), mas que até o momento não foi editada.

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Chama atenção o fato de que o direito de greve dos servidores públicos é garantido pela Constituição desde sua promulgação em 5 de outubro de 1988, de modo que essa lacuna legislativa persiste por mais de 36 anos sem que o Congresso Nacional tenha editado a devida lei regulamentadora de um tema que é muito caro para servidores públicos, Administração Pública e sociedade.

Até o momento, no máximo foi aprovada, por meio da Emenda Constitucional 19/98 (reforma administrativa), a possibilidade de a matéria ser regulada por lei ordinária específica em vez da lei complementar exigida na redação original da Constituição. Isso facilita a aprovação da lei de greve no serviço público em razão do quórum reduzido das leis ordinárias (maioria simples dos parlamentares presentes na sessão), mas não foi o suficiente para mobilizar o legislador.

Como não podia ser diferente, os sindicatos dos servidores públicos acionaram o STF há muito tempo, por meio de mandados de injunção, para assegurar o exercício da prerrogativa constitucional. Inicialmente, apesar de o STF ter reconhecido a omissão, limitou-se a comunicá-la ao Congresso, a fim de que tomasse as providências necessárias à edição de lei^[1].

Ocorre que, mesmo diante das decisões da Suprema Corte reconhecendo a mora legislativa, a lei de greve dos servidores públicos não foi aprovada, a despeito dos mais diversos projetos de lei apresentados na Câmara dos Deputados^[2] e no Senado^[3].

Inevitável, portanto, a evolução da jurisprudência do STF, que reconheceu a necessidade de mudança de postura em relação à mora do Congresso, pois aguardar o engajamento do legislador representaria ficar anos a fio sem a regulamentação de um direito constitucionalmente assegurado.

Assim, a solução foi dada pelo STF na apreciação dos Mandados de Injunção 670-ES, 708-DF e 712-PA, operando-se verdadeira virada jurisprudencial com a determinação de que deve ser aplicada a lei geral de greve da iniciativa privada (Lei 7.783/89) aos servidores públicos enquanto não editada a lei específica. No entanto, a questão não é tão simples como parece e não basta simplesmente aplicar a lei de greve do setor privado aos servidores públicos.

Para uma correta compreensão da matéria e aplicação adequada do entendimento do STF, é indispensável o estudo dos precedentes acima citados, por meio dos quais é possível concluir que não se deve aplicar exclusivamente a lei geral de greve da iniciativa privada quando houver greve dos servidores públicos, sob pena de prejuízo à continuidade dos serviços por eles prestados. Desse modo, a Corte fez acréscimos e reduções no texto da Lei 7.783/89, a fim de adequá-la ao princípio da continuidade dos serviços públicos.

Especificamente nos Mandados de Injunção 670 e 708, o STF apresentou orientações gerais para aplicação da Lei 7.783/89 aos casos de greve de servidores públicos. Por exemplo, decidiu que o regime e rol de atividades essenciais previstos nos artigos 9º a 11 da lei é meramente exemplificativo para fins de serviços públicos essenciais.

Ainda, consignou que o juízo competente para apreciar a greve no serviço público teria a faculdade de instituir regime mais severo que o da lei geral de greve, considerando a essencialidade das atividades desempenhadas pelos servidores públicos.

Por sua vez, no acórdão proferido no MI 712, o STF foi muito além, promovendo alterações e supressões nos artigos da Lei 7.783/89 com o objetivo de ajustá-la ao princípio da continuidade do serviço público^[4]. Desse modo, praticamente criou uma lei nova, o que suscita a discussão acerca da atuação do Judiciário como legislador positivo.

A complexidade da interpretação e da aplicação conjugada dos precedentes do STF é evidente e não é raro encontrar artigos de operadores do Direito afirmando, equivocadamente, que a Suprema Corte determinou a aplicação subsidiária da Lei Geral de Greve aos servidores públicos enquanto não editada a lei específica. Contudo, é preciso esclarecer que não se trata de aplicação subsidiária, e sim de aplicação da Lei 7.783/89 com as inovações introduzidas pelo próprio STF nos mandados de injunção referidos.

Inclusive, é possível falar em uma verdadeira “regulamentação judicial” da greve no serviço público pelo STF, constatação essa que decorre não apenas dos julgamentos proferidos nos mandados de injunção apontados, mas também de diversos precedentes vinculantes da corte versando sobre temas específicos, tais como competência para o julgamento de dissídios de greve envolvendo servidores celetistas ^[5], vedação ao exercício do direito de greve por servidores públicos que atuem diretamente na área de segurança pública^[6], desconto dos dias de paralisação^[7] e contratação temporária de servidores^[8].

Com efeito, é louvável a atuação do STF ao colmatar a lacuna deixada pelo legislador, porém essa solução está longe de ser a ideal. A regulação por meio de decisões judiciais complexas e esparsas deve ser excepcional e provisória, permanecendo até que o Congresso edite a devida lei específica.

A greve no serviço público depende de maior segurança jurídica. O servidor público precisa saber como exercer seu direito e quais os seus limites. O gestor público também precisa saber como agir e o que pode fazer em caso de deflagração de greve. Não menos importante, a sociedade e os cidadãos precisam saber das possibilidades, limites e consequências da greve no serviço público para que possam denunciar abusos.

Para satisfazer esses anseios, a elaboração da lei de greve dos servidores públicos é a melhor solução, seja porque assim determina a Constituição, seja porque a edição de uma lei confere maior clareza e previsibilidade ao tema.

Ademais, é na via legislativa que se permite a participação popular e consulta pública durante o processo de produção normativa, proporcionando um debate democrático, técnico e qualificado junto ao Parlamento, com a manifestação de todas as partes interessadas (servidores públicos, administração pública, entidades sindicais, governo e cidadãos).  

O presente caso demonstra a importância da atuação do STF em situações de flagrante omissão do Legislativo. Todavia, a regulação judicial deve ser excepcional e provisória, não substituindo de modo definitivo o papel reservado à legislação, sobretudo quando a própria Constituição determina expressamente a edição de lei para regular o exercício de um direito.

Por ora, enquanto essa disfuncionalidade não é corrigida, cumpre aos operadores do Direito colaborar para uma correta compreensão e aplicação das decisões do STF sobre o direito de greve no serviço público, tema de indiscutível relevância para a sociedade e que já deveria ter sido enfrentado pelo legislador.

[2] Por exemplo, PL 4497/2001 (arquivado) e PLP 45/2022 (em tramitação).

[3] Por exemplo, PLS 375/2018 (arquivado).

[4] Nesse julgamento, o STF decidiu que se aplica à greve no serviço público o “…conjunto integrado pelos artigos 1º ao 9º, 14, 15 e 17, da Lei n. 7783/89, com as alterações necessárias ao atendimento das peculiaridades da greve nos serviços públicos, que introduzo no art. 3º e seu parágrafo único, no art. 4º, no parágrafo único do art. 7º, no art. 9º e seu parágrafo único e art. 14.” (Grifou-se – MI 712/PA, Min. Rel. Eros Grau, j. 25/10/2007). Em apertada síntese, as alterações e supressões foram: 1) A cessação do trabalho e a paralisação deliberada em Assembleia devem ser sempre parciais (alterou-se os arts. 3º e 4º da Lei n. 7783/89), assim como a notificação da paralisação deve ocorrer com antecedência de 72hs, em vez de 48hrs prevista na redação da Lei (alterou-se o art. 3º, parágrafo único); 2) Permite-se a contratação de trabalhadores substitutos durante a greve, e não apenas de maneira excepcional (suprimiu-se parte do parágrafo único do art. 7º); 3) Durante a greve, o sindicato ou a comissão de negociação, mediante acordo com a entidade patronal, manterá em atividade equipes de empregados com o propósito de assegurar a regular continuidade da prestação do serviço público (alterou-se o art. 9º); e 4) Constitui abuso do direito de greve o comprometimento da regular continuidade na prestação do serviço público, bem como a manutenção da paralisação após a celebração de acordo (alterou-se o art. 14).

[5] RE 846854, j. 25.05.2017 (Tema 544).

[6] ARE 654432, j. 05.04.2017 (Tema 541).

[7] RE 693456, j. 27.10.2016 (tema 531).