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Embora muitas pessoas acreditem que a lógica do Direito Ambiental seja diferente, ou até mesmo antagônica, à lógica econômica, essa visão é um grande equívoco. A escassez de recursos e as dificuldades de encontrar e escolher as formas mais úteis de alocá-los são, ao mesmo tempo, os objetos fundamentais da ciência econômica e o ponto de partida para a existência do Direito Ambiental.
É justamente pelo fato do meio ambiente e os recursos naturais serem bens públicos ou recursos comuns escassos e úteis que eles precisam de uma delimitação de direitos – o Direito Ambiental. Ele deve contribuir para evitar problemas de exaustão bem mapeados pela teoria econômica, como a tragédia dos comuns, e incentivar o melhor uso destes recursos, o que inclui incentivar o uso sob a forma de preservação.
No entanto, as formas de realizar esses objetivos são das mais variadas possíveis. Escolher entre elas não é uma tarefa fácil. Ao nos depararmos pela primeira vez com um problema de Direito Ambiental, apenas com muita sorte nossa primeira intuição sobre qual o melhor caminho de ação estará correta. Há potencialmente infinitas formas diferentes de se regular estes direitos, o que nos obriga a lidar também com a realidade de que nunca conseguiremos analisar todas elas.
Por outro lado, a prática de pensar e adotar apenas uma, sem analisar qualquer alternativa, não parece razoável. Infelizmente, apesar do Brasil já contar com legislação positivada que obriga a considerar alguma alternativa antes desse tipo de decisão, a prática ainda segue no modo antigo de se pensar em que cogitamos uma ação intuitiva e bem-intencionada, e depois basicamente contamos com a sorte. O risco aí é que a decisão bem-intencionada gere mais prejuízos do que benefícios sociais (daí a metáfora do efeito bumerangue).
É dentro deste contexto de escolha que no dia 22 de fevereiro de 2024 ocorreu um evento significativo na regulamentação ambiental e agrícola do Brasil. O presidente do Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis) emitiu um comunicado que, apesar de ser apresentado como uma simples divulgação de estudos relacionados ao Tiametoxam (doravante, THMX), na prática, representou uma decisão com implicações jurídico-regulatórias e cujos impactos econômicos e sociais são de longo alcance.
Essa decisão destaca a importância de avaliações ambientais e a capacidade que instituições reguladoras têm de influenciar práticas agrícolas mediante suas interpretações e decisões baseadas em pesquisas científicas. O comunicado sugere que o Ibama adotou uma postura ativa na conversão de resultados de estudos científicos virarem ações regulatórias concretas. Mas será que foi isso mesmo ou é apenas mais uma decisão bem-intencionada, mas inconsequente?
A princípio, a decisão demonstra longo cuidado na apresentação de estudos de avaliação técnica acumulados ao longo de praticamente dez anos. Portanto, surpreende a contradição de, após tantos anos de estudo pesquisas sensíveis, surpreender o país com uma conclusão apresentada de maneira unilateral e apressada. Explicamos. O THMX, um defensivo utilizado na agricultura brasileira há aproximadamente trinta anos, teve seu uso subitamente restringido pelo comunicado mencionado.
O elemento súbito deve ser sublinhado, pois do ponto de vista econômico é absolutamente certo afirmar que, quanto menor o tempo para os produtores se adaptarem a mudanças tecnológicas e regulatórias, maiores serão os custos de transição e o potencial desperdício de produtos e capacidade produtiva. No jargão técnico, a oferta de qualquer produto é tanto mais inelástica quanto mais curto o período considerado.
Por isso surpreende que, mesmo após tantos anos de estudo, a decisão do Ibama não é acompanhada da menor consideração com o estudo ou apresentação de qualquer alternativa para os agricultores cuja produção será afetada pela restrição do THMX. Não sabemos qual será o substituto do THMX em diferentes plantações, não sabemos quais as diferenças no perfil de risco entre o THMX e seja lá qual for o outro produto. Os agricultores não receberam qualquer guia para apontar qual seria um substituto para o produto e nem sequer tiveram tempo para pensar um plano de transição.
Essa restrição abrupta pode ter amplas consequências para o setor agrícola, levantando questões sobre a sustentabilidade da produção agrícola e a necessidade de encontrar um equilíbrio entre práticas agrícolas e a proteção ambiental. Será que na longa lista de opções regulatórias disponíveis para um produto que está no mercado brasileiro há 30 anos, uma mudança abrupta de regulação seria o melhor caminho? Difícil imaginar que seria este o caso.
A falta de um plano de transição ou de alternativas viáveis para os agricultores evidencia um desafio importante na implementação de políticas regulatórias, que deve considerar os impactos econômicos e operacionais sobre os produtores e a cadeia produtiva agrícola. Em especial porque, sabemos, o Brasil é um país tropical, que diferentemente da Europa costuma fazer mais de uma safra por ano. Qualquer decisão regulatória abrupta tem como praticamente certo que afetará uma fase crítica da produção de algum cultivo, prejudicando a tecnologia escolhida pelo agricultor. E o uso de tecnologia é decisivo para aumentar a produtividade, e produzir mais com menor área é o caminho mais seguro para diminuir o desmatamento. O meio-ambiente é afetado por caminhos causais diretos e indiretos de difícil mapeamento, o que em geral não combina com análises apressadas.
Hoje, a análise das consequências práticas das decisões judiciais encontra-se institucionalizada nas normas e dispositivos da legislação brasileiras. Não como parte acessória destes, mas como parte necessária para qualquer decisão administrativa.
Infelizmente, os elementos dessa legislação de avaliação de impacto foram negligenciados pelo Ibama. Além deles, a própria discussão sobre competência administrativa – dado que o Ibama atropelou a competência do Ministério da Agricultura e Pecuária – do ponto de vista regulatório, faltaram os elementos necessários de considerações das consequências da decisão – hoje uma obrigação do poder público definida pela Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro (LINDB), a Lei de Liberdade Econômica, e a regulamentação do dispositivo de Análise de Impacto Regulatório (AIR) nela contido.
De acordo com a LINDB, a Administração Pública, ao tomar decisões como essa do Ibama, deve levar em consideração as suas consequências práticas. Em outras palavras, a Lei reconhece a necessidade de alinhar o direito com as consequências práticas das decisões, a fim de evitar imposições de ônus ou perdas anormais ou excessivas aos sujeitos atingidos.
Especialmente seu artigo 20 enfatiza a importância da Administração Pública não se basear exclusivamente em valores jurídicos abstratos ao decidir, mas de considerar as consequências práticas de tais decisões. Trata-se de um avanço significativo na legislação brasileira, pois assegura que o direito não seja apenas um conjunto de normas desconectadas da realidade, mas uma ferramenta dinâmica que busca equilíbrio entre a legalidade e os impactos concretos na vida dos indivíduos, da sociedade e inclusive do meio ambiente.
LINDB – Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.
De especial relevo, destaca-se o trecho legal de avaliação de “possíveis alternativas”, pois rigorosamente falando não é possível avaliar a adequação de nenhuma decisão regulatória sem algum julgamento a respeito de qual era a opção alternativa que foi renunciada. Na prática, toda escolha implica uma renúncia de todas as opções alternativas que poderiam ter sido escolhidas (análise de custo-benefício). Com o regulador não é diferente. Se ele opta pela restrição A ao invés da restrição B, está fazendo uma renúncia de um desenho regulatório distinto e essa renúncia só tem como ser justificada à luz de uma avaliação sobre quais seriam as consequências da restrição B.
Este ponto é absolutamente decisivo, pois no estudo técnico apresentado pelo Ibama não é feita nenhuma avaliação a respeito de quais seriam as alternativas ao THMX em cada uma das culturas avaliadas. Na verdade, não é feita análise de alternativa de nem uma cultura avaliada sequer.
Tal perspectiva seria fundamental para evitar a imposição de ônus, prejuízos ou dificuldades desproporcionais a todos os stakeholders envolvidos no agronegócio, promovendo justiça de forma mais efetiva e sensível ao contexto social e individual. Como dispõe o Decreto regulamentador da LINDB.
No caso do THMX, isso é especialmente importante diante da justificativa do abstrato “princípio da precaução” levantado pela Ibama como justificativa da sua decisão. Mesmo um tomador de decisão bem-intencionado que queira seguir este princípio precisa avaliar quais são as alternativas que sua decisão está renunciando.
Ao defender o “princípio da precaução” como justificativa para a renúncia do THMX, qual é o produto substituto implícito na decisão “precavida” que o substituirá em cada cultura? Sem algum estudo prévio que responda a essa pergunta, não é claro se a precaução que existe na intenção se efetivará na prática. Pelo contrário, a precaução da intenção pode levar a um dano maior do que o status quo atual.
No caso da escolha sobre qual o desenho regulatório mais apropriado para o uso do THMX no Brasil, não importa se o objetivo final da escolha seja estritamente apenas a máxima preservação ambiental, ou alguma combinação entre preservação ambiental e usufruto econômico. Nos dois casos, para avaliar a adequação da decisão final sempre será necessário considerar qual é o produto – inseticida ou protetor de sementes – que os agricultores utilizarão como substituto ao THMX.
Se a decisão de restringir o THMX é bem justificada, ou se não for bem justificada, em ambos os casos a decisão só pode sê-lo à luz de alguma consideração sobre quais seriam as alternativas ao produto que seriam utilizadas em seu lugar. É absolutamente evidente que não é do interesse do Ibama que o THMX seja substituído por um produto ou combinações de produtos que acabem sendo mais danosos que o THMX para o meio ambiente, em especial para as abelhas apis melíferas africanizada e nativas brasileiras.
No entanto, na medida em que o Ibama não teceu qualquer consideração e seu estudo não contemplou qualquer avaliação mínima a respeito da substituição do THMX em qualquer uma das dezenas de culturas consideradas no estudo de avaliação de risco, não é possível descartar este cenário em que a decisão acabe trazendo mais danos – inclusive ambientais – do que se imagina.
É importante destacar que, embora o Ibama não tenha feito esta análise em seu parecer técnico e tenha tomado uma decisão de alto impacto à revelia da falta desta informação, o Ibama reconhece em seu parecer que esta informação seria importante. Porém, diz que a informação não foi produzida (não foram apresentados os motivos) e segue para pular em conclusões regulatórias à revelia desta neblina decisória.
Destacamos que o próprio Ibama reconhece a necessidade deste estudo para subsidiar de fato medidas de gerenciamento de risco de produtos potencialmente nocivos para as abelhas. Mas, ao olharmos para a lista de estudos que embasam o Parecer Técnico do Ibama (páginas 81-85 do Parecer), não se encontra em um único deles um estudo que tenha buscado comparar o Tiametoxam com algum outro inseticida potencialmente substituto para avaliar em que medida ele agrava ou atenua riscos existentes a uma determinada cultura.
Ou seja, não se produziu uma única informação sobre quais seriam os substitutos ao THMX em cada cultura, ou pelo menos naquelas culturas de maior escala e/ou importância, e se o impacto ambiental final da restrição ao THMX seria ou não seria positivo ante a esse substituto desconhecido. Trata-se de um grave problema de decisão regulatória em que se desconsiderou por completo a análise de consequências exigida na LINDB e de Análise de Impacto Regulatório.
Isso não quer dizer que o parecer do Ibama seja inútil, nem tampouco que não seja bem embasado. Trata-se de uma avaliação estritamente técnica de eficácia e risco de um único produto sobre alguns resultados ambientais. O que é diferente de uma avaliação regulatória, que requereria este tipo de avaliação técnica como importante insumo decisório – mas apenas como um insumo, dentre vários outros também necessários. Ocorre que a informação técnica da eficácia e risco de um único produto retirada do contexto maior de quais são os substitutos realistas nas lavouras brasileiras não é suficiente para responder às diversas exigências de avaliação de consequências e de Análise de Impacto Regulatório.
O principal distintivo dos defensivos agrícolas modernos em relação aos seus precedentes históricos é que o estudo objetivo e sistemático proporciona o desenvolvimento de produtos mais eficientes, menos tóxicos e mais baratos — razões pelas quais a maioria dos defensivos agrícolas primitivos foi substituída pelos mais modernos. Inclusive, ao longo das últimas décadas, muitos dos defensivos agrícolas modernos foram abandonados em favor de inovações ainda mais eficientes e menos tóxicas.
Dentre os benefícios primários do uso de defensivos agrícolas está a maior produtividade, o que aumenta a oferta e reduz o preço do produto final. Estudos apontam que a agricultura convencional com as técnicas mais modernas chega a ser +50% mais produtiva por hectare que a agricultura que renuncia estas técnicas.[1] Não só se produz mais alimentos e de maior qualidade, o que possibilita o sustento de uma população maior, como o preço dos alimentos ao consumidor final é reduzido. Desta forma, a qualidade dos alimentos é aprimorada concomitantemente ao aumento de sua oferta e redução de seus preços.
Outra consequência importante é a redução da área de cultivo necessária para produzir a mesma quantidade de produto. Quanto maior a produtividade, menos terras precisam ser ocupadas com agricultura, o que implica menor pegada ambiental e maior preservação. A visão de que técnicas agrícolas mais modernas e tecnológicas estariam de alguma forma em oposição à preservação ambiental é um grande equívoco, comum no debate público e entre leigos. A agricultura de baixa intensidade tecnológica e baixa produtividade é a que mais depende da expansão sobre novas terras para conseguir aumentar a quantidade produzida, e consequentemente tem maiores danos ambientais.
Um trágico experimento do que ocorre quando se abandonam as tecnologias mais modernas de produção agrícola ocorreu recentemente no Sri Lanka, que baniu por leis estas técnicas em abril 2021, ocasionando uma crise agrícola e crise econômica geral sem precedentes e reversão da política em novembro do mesmo ano, devido ao desastre causado.[2]
Em escala muito menor, mas ainda relevante, o Reino Unido baniu os tratamentos com neonicotinoides (que inclui o THMX) em sementes da colza em dezembro de 2013. Em seguida, vivenciou perdas graves de produção agrícola em 2014, 2015 e 2016. Um estudo recente mensurou que a restrição do uso levou à proliferação de pragas como besouros-do-repolho-da-colza, Psylliodes chrysocephala, e pulgões, Myzus persicae, que desenvolveram resistência aos sprays alternativos de piretróides que foram utilizados para controlá-los. Ao final, o resultado foi prejudicial para as próprias abelhas.[3]
Benefícios secundários (indiretos) dos defensivos agrícolas incluem melhora na qualidade de vida e na expectativa de vida, redução da desnutrição infantil e consequente melhora dos índices educacionais e redução de certos quadros clínicos decorrentes da privação nutricional.[4] Tem-se, ainda, benefícios ambientais, tais como a redução do consumo de água e de fertilizantes e a redução da área cultivada, o que permite maior área para a conservação ambiental.[5]
A própria FAO (Food and Agriculture Organization, Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura) prescreve o uso de defensivos agrícolas em suas diretrizes para a agricultura sustentável, pois ela estima que perdas de colheita oriundas de pestes afetem de 20% a 40% do total de biomassa cultivada anualmente — e a mitigação destas perdas através do uso racional de defensivos agrícolas contribui para a obtenção de alimentos seguros, nutritivos e amplamente acessíveis, além de reduzir a demanda por espaço para cultivo e de insumos agrícolas, em razão do incremento em produtividade.[6]
Substituir os neonicotinoides em geral, ou THMX em específico, não é uma tarefa trivial mesmo se considerarmos apenas o desafio como meramente tecnológico e ambiental, sem os adicionais problemas econômicos. No caso do THMX, é necessário encontrar um defensivo substituto que:
a) seja bastante específico na sua aplicação (do contrário se estará trocando risco a alguns animais por outros animais);
b) que tenha impacto igual ou similar no aumento da produtividade agrícola por hectare plantado (do contrário será necessário ocupar mais terras com agricultura, consequentemente reduzindo a área de florestas e aumentando o dano ambiental da agricultura);
c) que tenha métodos de seguranças conhecidos na aplicação e no manejo de resíduos de forma a ser seguro também para consumo humano;
e) que seja produzido em escala suficiente e eficaz para uma ampla gama de usos distintos, em lavouras distintas, sem prejuízo para cada uma delas;
f) que tenha atratividade econômica na sua sintetização;
g) que tenha capacidade de produção em escala para atender dezenas de milhares de quilômetros quadrados de terras – apenas no Brasil.
Em termos do valor total da produção afetada por esta decisão, também não é possível em prazo curto de tempo chegarmos a uma cifra muito precisa. Porém, em 2022, o Brasil registrou uma produção agrícola total que somou R$ 830 bilhões, segundo o IBGE.[7] Fazendo uma aproximação simples de uso médio de inseticidas para essa produção total, e o THMX respondendo por 5,4% do total de uso de inseticidas, teríamos que a produção agrícola que usa o THMX pode movimentar recursos econômicos na ordem de R$44,8 bilhões de reais.
Finalmente, cabe destacar que no caso de inseticidas de amplo espectro como o THMX, não se pode descartar inteiramente a hipótese de que, em algumas culturas, é possível que a única forma de substituí-lo envolva combinar mais de um inseticida alternativo. Estas combinações de produtos são potencialmente mais danosas para insetos como as abelhas do que um único produto, pois dificultam o processo de criação de resistência natural destes insetos.
Devemos acrescentar que, não bastasse o desafio econômico imposto, ela é agravada pela velocidade de adaptação à nova regulação que o Ibama supôs como razoável em sua decisão.
Afinal, há custos de ajuste e tempo, custos de adequação da oferta à demanda, custos de aprendizado e de inovação, entre outros, que revelam que a decisão do Ibama foi abrupta e inconsequente do ponto de vista econômico e social.
A magnitude destes efeitos é algo que está pendente descobrirmos qual será. Ela poderia já ser conhecida de forma aproximada pelo menos, mas não foi feito estudo de impacto antes da tomada de decisão regulatória. De toda forma, mesmo sem termos uma estimativa da magnitude, o sentido do impacto não é controverso, pois trata-se de reduzir as opções disponíveis para os agricultores em um prazo muito curto de tempo. Redução da produção, desperdício e aumento de preços são os resultados possíveis – ficando pendente apenas conhecermos a escala do dano.
O governo brasileiro, que nos últimos meses têm crescentemente insistido na preocupação com o aumento do preço dos alimentos, precisa dar uma atenção para este tema. Seria importante repensar este posicionamento apressado do Ibama, ou que o Poder Judiciário o corrija, pela ausência de cumprimento de vários dispositivos legais mencionados.
[1] SEUFERT, Verena; RAMANKUTTY, Navin; FOLEY, Jonathan A., Comparing the yields of organic and conventional agriculture, Nature, v. 485, n. 7397, p. 229–232, 2012.
[2] GIDDINGS, Val, How Sri Lanka’s Organic Decree Created Trouble in Paradise, [s.l.]: Information Technology and Innovation Foundation, 2021.
[3] DEWAR, Alan M, The adverse impact of the neonicotinoid seed treatment ban on crop protection in oilseed rape in the United Kingdom, Pest Management Science, v. 73, n. 7, p. 1305–1309, 2017.
[4] JOHNSON, D. Gale, Agriculture and the Wealth of Nations, The American economic review, v. 87, n. 2, p. 1–12, 1997.
[5] SMITH, Laurence G. et al, The greenhouse gas impacts of converting food production in England and Wales to organic methods, Nature Communications, v. 10, n. 1, p. 4641, 2019.
[6] FAO, Transforming Food and Agriculture to achieve the SDGs, Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2018.
[7] MOURA, Bruno de Freitas, Brasil registra safra recorde em 2022, divulga IBGE, CNN Brasil, disponível em: <https://www.cnnbrasil.com.br/economia/brasil-registra-safra-recorde-em-2022-divulga-ibge/>. acesso em: 1 abr. 2024.