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Após a conclusão voto do ministro Alexandre de Moraes, relator da ADI 7.236, pela declaração de inconstitucionalidade de alguns dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) que dificultavam a possibilidade de responsabilização de agentes públicos em casos de abusos, o ministro Gilmar Mendes pediu vista e suspendeu, nesta quinta-feira (16/5), o julgamento do mérito no Supremo Tribunal Federal (STF).

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A ADI 7.236 foi proposta pelo Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp), que questiona a reforma da legislação realizada por meio da Lei 14.230/2021.Os 36 dispositivos contestados tratam, entre outros pontos, da perda da função pública e dos direitos políticos e da contagem do prazo da sanção de suspensão.

Uma das alterações propostas na nova legislação da improbidade administrativa, por parte da Lei 14.230/2021, foi a exigência de existir o dolo pelos agentes públicos, ou seja, que fosse comprovado nos casos de improbidade que este agente teve a intenção de praticá-lo.

Em seu voto, o ministro Alexandre de Moraes reiterou que houve na legislação a revogação expressa do ato de improbidade administrativa culposo. Desse modo, ressaltou que a jurisprudência firmada pelo STF no Tema 1199 (RE 843.989) exige a comprovação de responsabilidade subjetiva e de dolo para tipificação dos atos de improbidade administrativa.

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Segundo Moraes, a ilegalidade pode ser praticada por negligência, imprudência, por imperícia, enquanto a improbidade administrativa é ”a ilegalidade qualificada pela corrupção”, visto que as sanções aplicadas são, na visão do ministro, ”gravíssimas”. ”Ninguém é corrupto por culpa. É por negligência, e pode ser responsabilizado por outras leis. Não se pode confundir o agente corrupto com o agente incompetente ou sem sorte”, declarou.

Perda do cargo ou função pública

Quanto ao dispositivo que trata da perda do cargo ou função pública, Moraes defendeu que, independentemente do cargo em que o indivíduo exercer, ele deve perdê-lo ”imediatamente”. De acordo com Moraes, o STF estava diante de ”acabar com a sanção mais importante da lei da improbidade”, que é a perda do cargo ou função pública.

Na nova redação da Lei, a sanção da perda da função pública atinge apenas o vínculo da mesma qualidade de natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época em que ele cometeu a infração.

Neste caso, o ministro fez uma diferenciação entre os agentes públicos. Ele menciona que os agentes concursados são aqueles que têm uma carreira e em que a lei de improbidade sempre se aplica. Quanto aos agentes políticos, Moraes ponderou que eles podem estar em outro mandato, de forma que pela letra da lei não poderiam ser condenados à perda da função pública.

”[O agente político] se elege, e é condenado. Pelo parágrafo atual da lei, eles não perdem o cargo de deputado federal. Mas por quê? Porque os atos de improbidade foram praticados no momento em que ele era secretário. Não há a mínima razoabilidade nisso”, pontuou Moraes.

Para o ministro, a ideia é que a condenação e o reconhecimento do Judiciário que aquele agente público, seja agente concursado ou político, por praticar um ator ato ilegal voltado à corrupção afaste-a imediatamente do exercício do cargo público que ocupa atualmente. Caso contrário, Moraes acredita que existiria uma ”ciranda” dos cargos públicos.

Tempo de detração e atuação do Ministério Público

Assim como na medida liminar, o ministro Alexandre de Moraes entendeu como inconstitucional o dispositivo da nova redação (§ 10, art. 12) da Lei de Improbidade Administrativa que prevê a detração.

Nesta questão, Moraes explica que, a partir da Lei da Ficha Limpa, uma decisão colegiada que condena por improbidade administrativa já condiciona à inelegibilidade do indivíduo que foi condenado.

O dispositivo estabelece que o período da inelegibilidade, a partir do trânsito em julgado da condenação, deveria ser descontado da sanção aplicada posteriormente pela lei de improbidade. De acordo com Moraes, essa medida enfraquece o próprio sistema de responsabilização por improbidade administrativa previsto pela Constituição.

Se o artigo fosse validado, afirma Moraes, “estaríamos concordando que a natureza jurídica da inelegibilidade prevista na Lei da Ficha limpa é a mesma natureza da suspensão dos direitos políticos da lei de improbidade administrativa. Estaremos revertendo o próprio entendimento do STF de que a inelegibilidade não é sanção”.

Quanto ao dispositivo que previa a oitiva prévia, por parte do membro do Ministério Público, do Tribunal de Contas competente para quantificação do dano causado, Moraes considerou-o também inconstitucional. O ministro definiu como ”absurdo” o ato de condicionar a atuação do Ministério Público ao Tribunal de Contas da União.

Segundo Moraes, apesar da importância da instituição do TCU, ”não é possível que a legislação acabe obstaculizando a própria atuação jurisdicional à espera do Tribunal de Contas”. Também destacou que, até 2021, o valor do dano sempre foi apurado judicialmente, e que em 29 anos nunca se houve um incidente na apuração deste valor. Assim, ressaltou que tal medida colocaria um obstáculo não somente à atuação do MP, mas também na própria atividade jurisdicional.

Absolvição criminal

No dispositivo que trata sobre a o impedimento de tramitação da ação de improbidade caso houver absolvição criminal pelos mesmos fatos, Moraes afirma que há o ferimento à independência das instâncias e, especificamente, ao que diz o §4 do art. 37 da própria Lei de Improbidade.

Segundo este instrumento, os atos de improbidade importarão em indisponibilidade de bens, perda de cargo ou função pública, suspensão dos direitos políticos e ressarcimento ao erário, independente da responsabilização penal. Sendo assim, Moraes relembrou que o próprio Supremo definiu que os atos de improbidade administrativa não se configuram como atos penais.

Também relembrou que a própria legislação estabelece que as sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade somente quando existir a ausência da conduta ou negativa de autoria do condenado, após a confirmação por decisão colegiada.

Ao concluir a análise do dispositivo em questão, Moraes alterou o seu entendimento, após debate com o ministro Cristiano Zanin, e declarou-o parcialmente inconstitucional, levando em consideração a interpretação conforme a Constituição Federal de que a absolvição criminal em ”ação que discuta os mesmos fatos, somente impede o trâmite da ação de improbidade administrativa nas hipóteses do art. 386 do Código de Processo Penal”.

Desvio ou malversação de recursos públicos e sanções

Quanto ao trecho que impedia a aplicação da Lei de Improbidade em casos de desvio ou malversação de recursos públicos dos partidos políticos, Moraes também considerou-o como parcialmente inconstitucional, conforme já havia deliberado na liminar.

Para Moraes, ”não há lógica” em se afastar a possibilidade de responsabilizar os indivíduos por improbidade administrativa em casos de desvio de verbas públicas. Segundo ele, a alteração dessa legislação retira de forma ”infundada” a possibilidade de fiscalização e, posteriormente, a aplicação da LIA nestes casos de abuso.

O ministro ainda ilustrou que o art. 23 da legislação estabelece que, em casos de desvios de recursos públicos por partidos ou fundações políticas, eles serão responsabilizados somente pela Lei das Eleições. Também reforçou que esta última prevê a responsabilização na prestação de contas, a partir do pagamento de multas, devolução do dinheiro, análise de aprovação das contas, mas não prevê nenhuma condenação a quem pratica o ato de improbidade como dirigente partidário ou das fundações ligadas ao partido.

Logo, pontuou que o dispositivo fere o princípio da igualdade, razoabilidade, assim como o princípio republicano, visto que o trecho impediria a responsabilização dos dirigentes políticos por atos de improbidade.

Prescrições

Analisando o art. 23 da legislação de improbidade, Moraes afirma ter encontrado inconstitucionalidade apenas no § 5 do dispositivo, afirmando não ter razoabilidade que o prazo da prescrição corra pela metade do prazo previsto na norma quando há alguma causa de interrupção do prazo de prescrição e posterior retomada de contagem. Afinal de contas, isso poderia ocasionar no não cumprimento integral da sanção.

”Ao meu ver, não há razoabilidade pra garantir a futura responsabilidade por atos de improbidade. O prazo que era 8 passa para 4. O que era 4 pode passar a ser 2. Ou seja, uma escadinha na medida em que a culpabilidade fica mais evidente, a prescrição vai correndo mais rápido”, declarou o ministro.

Trechos suspensos por Moraes em medida liminar

Em dezembro de 2022, Moraes já havia determinado a suspensão de artigos da nova Lei de Improbidade Administrativa que dificultavam a possibilidade de responsabilização de agentes públicos em casos de abuso.

Leia a íntegra da decisão de Alexandre de Moraes, que havia suspendido trechos da Lei de Improbidade Administrativa.