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A democratização do acesso à Justiça é ponto relevante na CF/88, que ampliou os meios para os cidadãos buscarem seus direitos e fazer valer os mandamentos nela contidos. A eficácia da disposição constitucional trouxe, porém, um efeito colateral: o alto volume de trabalho no Poder Judiciário, em claro prejuízo à ideia de efetiva e rápida prestação jurisdicional, a exigir um novo pensar sobre a resolução de conflitos em sociedade, a fim de garantir respostas uniformes e céleres à sociedade.
Este cenário tem espelhamento no âmbito das Advocacias Públicas, afinal o Estado figura como o maior demandante/demandado judicial nos diversos aspectos da vida em sociedade, com especial destaque aos litígios tributários[1]. Logo, faz-se necessária a releitura do direito fundamental de acesso ao Judiciário, bem como de reconstrução dos textos legais que dele advêm, eis que a pacificação social não decorre de um único meio, o Poder Judiciário.
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É fato que as controvérsias devem ceder espaço ao consenso. A conformidade é palavra de ordem, assim como os métodos alternativos de cobrança do crédito fiscal.
O STF, no julgamento do RE 1.355.208 (Tema 1.184 de repercussão geral), estabeleceu tese no sentido da possibilidade de extinção de execuções fiscais de pequeno valor, em nome do princípio constitucional da eficiência administrativa, dado que o custo de tramitação do processo é superior ao valor almejado, aliado ao fato de que a maior parte das execuções fiscais são frustradas.
Nesse caminhar, o ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou de solução administrativa e protesto, salvo em casos excepcionais, devidamente fundamentados.
Lastreado na referida decisão, o CNJ editou a Resolução 547/2024, que dispôs acerca da extinção de execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 sem movimentação útil por mais de um ano, contado da citação ou da não localização de bens do executado.
Tanto na decisão do STF quanto no normativo do CNJ, há uma clara mensagem: o acesso ao Poder Judiciário passa a ser a ultima ratio na cobrança do crédito fiscal, sobretudo de pequeno valor.
No caso da Fazenda Nacional, a decisão e o ato normativo pouco ou nenhum impacto terão em sua rotina de atuação, já que sempre foi pioneira na adoção de tais medidas, como indica a Nota Pública da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional[2] sobre o tema.
Essas medidas têm se traduzido em significativo e constante aumento da arrecadação fiscal federal, que saltou de aproximadamente R$ 14,9 bilhões em 2016 para R$ 48,3 bilhões em 2023[3], mostrando-se, pois, como um caminho exitoso na busca pelo aumento da eficiência administrativa na cobrança.
Com o mesmo objetivo, tem-se o PL 2488/2022, que propõe criar a Nova Lei de Execução Fiscal. Destaca-se a criação de uma execução fiscal extrajudicial, cujo procedimento será realizado junto ao tabelionato de protesto, exclusiva para créditos de pequeno valor, definido no PL em 60 salários-mínimos, podendo, porém, o respectivo ente federativo reduzir esse valor por lei. Nesses casos, não será possível se utilizar da via judicial, o que demonstra, uma vez mais, a preocupação em se definir a cobrança judicial como residual.
Um ponto que havia gerado muitas críticas[4][5] ao texto inicial da proposta se referia ao original art. 6º, parágrafo 3º, que tratava como causa de indeferimento da inicial da execução fiscal a ausência de utilização de “métodos de autocomposição e consensualidade”, mas foi alterado para prever apenas um estímulo à utilização desses métodos antes da propositura da execução (atual art. 5º, parágrafo 3º).
A busca por uma solução consensual dos litígios envolve uma mudança cultural na relação entre o fisco e o contribuinte e não deve se reduzir a instrumentos previstos por pura formalidade ou, ainda, de observância obrigatória, sob pena de produzir o efeito contrário ao distanciar as partes do diálogo.
Na mesma linha da referida decisão do STF e da resolução do CNJ, o PL, no art. 36, exige a prévia realização de protesto como requisito necessário para o ajuizamento da execução fiscal, podendo ser dispensado, entretanto, em situações de inadequação da medida, desde que devidamente comprovado.
Em adição a essa exigência, tem-se a previsão de necessidade, antes do ajuizamento de eventual execução fiscal, de notificação do devedor acerca da inscrição do crédito em dívida ativa.
Embora a medida seja elogiável, no sentido de buscar a resolução consensual do litígio ou mesmo de fornecer ao devedor a opção de apresentar pedido administrativo de revisão, favorecendo o diálogo entre as partes, é inegável que pode tornar o procedimento mais burocrático e até mesmo dificultar ou impedir a efetivação de constrições. Isso porque, ao contrário da exigência de protesto prévio, não houve a previsão de se abreviar essa etapa em casos devidamente fundamentados. Explica-se.
Pode acontecer de a Fazenda Pública necessitar ajuizar rapidamente uma execução fiscal com a finalidade de evitar o levantamento de algum crédito em nome do devedor, como no caso de iminência de liberação de precatórios ou de valores depositados em seu favor nos processos de que seja parte ou mesmo nos casos de combate à fraude fiscal estruturada, em que, não raro, deve-se agir rapidamente para garantir efetividade às medidas pretendidas.
E no caso, por exemplo, de o devedor ser notificado pela via postal e não ser encontrado no endereço fornecido, deverá haver nova notificação por edital, o que demandará muito tempo até que se seja possível o ajuizamento da execução fiscal.
Em outras palavras, o PL deveria prever que, em situações excepcionais como as expostas, desde que devidamente fundamentadas, poder-se-ia dispensar o aguardo dos prazos ali referidos. Nessas hipóteses, a Fazenda emitiria a notificação e poderia, desde logo, ajuizar a execução fiscal, conforme consta no parágrafo 5º do art. 6º da Portaria PGFN 33/2018 (incluído pela Portaria PGFN 51/2024), que admite o ajuizamento imediato da execução fiscal, respeitados os critérios de “racionalidade, economicidade e eficiência”.
É oportuno esclarecer que, além de tudo isso, para que a eficiência seja uma realidade na cobrança do crédito fiscal, é de suma importância que o Judiciário também cumpra o seu papel nesse novo modelo e se reinvente por meio de novas técnicas e instrumentos, para que os casos sob sua alçada sejam analisados de forma célere.
Outrossim, deve ser dada prioridade às execuções fiscais que apresentem maior potencial de arrecadação, conferindo-lhes maior celeridade na tramitação e na análise dos pedidos da exequente.
Essa temática é, aliás, no âmbito federal, objeto da Portaria Conjunta 7/2023 do CNJ, que, em seu art. 13, defere tratamento prioritário às execuções fiscais integralmente garantidas, com pedido de penhora de bens ou valores especificados ou em que se aponte fraude fiscal.
Não obstante se trate de medida louvável a fim de conferir maior eficiência ao sistema judicial, não prescinde de campanhas de conscientização e orientação aos magistrados, já que, na prática, não se tem visto, ainda, a aplicação difundida do citado ato normativo.
Ultrapassar o atual contexto de litigiosidade é um desafio que se impõe a todos os atores envolvidos no processo, desde a Fazenda Pública, passando pelo Poder Judiciário até o contribuinte e o caminho é ainda longo e tortuoso, mas são inegáveis os recentes avanços já conquistados.
[1] CNJ. Justiça em Números 2023. https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2023/08/justica-em-numeros-2023.pdf: execuções fiscais correspondem a 34% dos processos pendentes; taxa de congestionamento de 88,4%; tempo médio de tramitação 6,7 anos.
[2] PGFN. Procuradoria esclarece sobre a decisão do STF a respeito do Tema nº 1.184 e o impacto da resolução CNJ nº 547/2024. https://www.gov.br/pgfn/pt-br/assuntos/noticias/2024/nota-publica.
[3] Anuário PGFN 2024, pág. 20.
[4] FGV: https://direitosp.fgv.br/noticias/pesquisadores-encaminham-sugestoes-para-comissao-que-analisa-projetos-lei-relacionados-reforma.
[5] MATOS, Thiago Oliveira de; FRATINI, Danielle Eugenne Migoto Ferrari. A nova causa de indeferimento da inicial de execução fiscal no PL2488. https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/pauta-fiscal/a-nova-causa-de-indeferimento-da-inicial-de-execucao-fiscal-no-pl-2488-21012024.