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DRA LARISSA

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No último dia 6 de novembro, a Alemanha entrou numa das maiores crises políticas das últimas décadas. A coligação dos partidos Social-Democrata, Verde e Liberal, que compunha o governo federal, desfez-se, e o primeiro-ministro social-democrata Olaf Scholz declarou que solicitará ao parlamento, através do chamado pedido de voto de confiança, que o confirme como chefe de governo. Caso o parlamento não ratifique o apoio, é provável que ele seja dissolvido, e que as eleições regulares, que ocorreriam em setembro de 2025, tenham de ser antecipadas.

Por outro lado, apesar de finda a aliança entre os partidos que governaram desde 2021, o governo federal não caiu imediatamente e Scholz continua chefiando o país. Isso ocorre porque a Constituição alemã contém regras para preservar a estabilidade política em crises como essa, impedindo que o país fique sem liderança. O presente artigo examina essas regras e traça considerações sobre a crise atual e o papel constitucional dos vários atores políticos nesse contexto.

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Uma coligação difícil

Em 2021, a era Angela Merkel chegou ao fim. Após 16 anos no poder, aquela que fora considerada a mulher mais poderosa do mundo^[1] não se candidatou ao cargo de chefe do governo federal, e seu partido, a União Cristã-Democrata (CDU), com 18,9% dos votos, perdeu as eleições parlamentares federais para o Partido Social-Democrata (SPD).

Liderado por Olaf Scholz, o SPD alcançou 25,7% dos votos.^[2] O Partido Verde, aliado tradicional do SPD, também se saiu bem, chegando ao seu melhor resultado em eleições federais, com 14,8%.^[3] Apesar disso, os parceiros Social-Democrata e Verde, sozinhos, não tinham maioria para governar, e foi necessário que o Partido Liberal (FDP), que obteve 11,5% dos votos, também participasse da nova coligação.

Essa aliança era complicada desde o princípio, uma vez que o FDP defende uma política fiscal mais conservadora, de menos impostos e menos gastos públicos, enquanto o SPD e o Verde são tradicionalmente partidos mais à esquerda. No entanto, não havia outra opção. A participação da CDU no governo não era almejada, ao contrário, o partido acabava de ser penalizado pelo eleitorado. Por outro lado, a outra bancada que teria assentos o suficiente para formar maioria com o SPD e o Verde seria a Alternativa para a Alemanha, que obteve 10,3% dos votos. Entretanto, esse é um partido considerado de extrema-direita, com o qual os partidos tradicionais não fazem coligações.

Desde então, houve disputas entre políticos da coligação, inclusive através da imprensa. A popularidade do governo federal caiu, e os partidos da coligação, tão prestigiados em 2021, obtiveram péssimos resultados em eleições estaduais recentes.^[4] Principalmente nos últimos meses, houve controvérsia em torno de temas econômicos e orçamentários.

Enquanto os partidos Verde e SPD defendiam maiores investimentos do Estado, o FDP insistia em conter gastos. Por fim, a crise chegou ao ápice em razão de críticas que o então ministro da Fazenda do FDP, Christian Lindner, fez, sugerindo publicamente que houvesse novas eleições, o que levou à demissão de Lindner e ao fim da coligação.^[5] A vitória de Donald Trump nos Estados Unidos acirrou o debate, já que a oposição também demandava eleições antecipadas na Alemanha.^[6]

Desde então, Scholz lidera com o Verde um governo de minoria e já declarou que pedirá ao parlamento, através de um pedido de voto de confiança, que o confirme como primeiro-ministro. A imprensa agora dá por certo que haverá eleições em fevereiro. Mas o que é pedido de voto de confiança, e por meio de quais regras a Constituição alemã permite eleições antecipadas?

Pedido de voto de confiança e eleições antecipadas: o que diz a constituição

A Constituição alemã prevê eleições periódicas para o parlamento federal a cada quatro anos (art. 39, I, 1, LF). Durante a legislatura, o mandato não pode ser nem prorrogado, nem reduzido, nem mesmo pelo próprio parlamento. Não há um direito do parlamento de se autodissolver, e os parlamentares não podem determinar, por conta própria, a antecipação das eleições.^[7]

Somente em dois casos excepcionais – como ultima ratio diante de uma crise política insuperável – a Constituição permite eleições parlamentares antecipadas, a saber:

quando o parlamento recém-eleito não logra eleger um primeiro-ministro e o governo federal não pode formar-se; e
quando o primeiro-ministro, no decurso de seu governo, acreditando que perdeu apoio da maioria, pede ao parlamento confirmação da confiança e não alcança o número de votos necessário para ratificar o apoio.

O primeiro caso está previsto no art. 63 da Lei Fundamental. No parlamentarismo, cabe ao parlamento eleger o primeiro-ministro, chefe do governo federal. Quando os parlamentares não conseguem chegar a um consenso em torno de um candidato, a Constituição permite que se antecipem eleições, mas somente após diversas tentativas frustradas de escolha do chefe de governo.^[8]

O segundo caso é justamente o que se aplica à crise atual: quando o primeiro-ministro já no cargo tem dúvidas sobre se ainda conta com o apoio da maioria no parlamento, ele pode, através do pedido de voto de confiança (Vertrauensfrage), solicitar ao parlamento que confirme tal apoio. Em caso negativo, ou seja, quando não houver confirmação pela maioria absoluta dos membros, o primeiro-ministro derrotado pode solicitar ao presidente federal que dissolva o parlamento no prazo de 21 dias. No entanto, o presidente federal somente poderá decretar novas eleições se, nesse meio tempo, o próprio parlamento não escolher outro primeiro-ministro (art. 68 I 2 LF).

Note-se que aqui a Lei Fundamental fala em “pode”: o primeiro-ministro pode solicitar novas eleições se perder a confiança – mas também pode decidir-se por permanecer no cargo, num governo de minoria, ou mesmo renunciar. No caso de renúncia, sem novas eleições, o parlamento volta à situação do art. 63, LF, descrito acima, como se tivesse acabado de ser eleito e tivesse de escolher um novo chefe de governo.^[9]

A doutrina chama a regra do art. 68 LF de “norma de crise”, pois, por meio dela, o primeiro-ministro tenta superar uma conjuntura política ruim provocada por perda de maioria ou apoio parlamentar. Através desse instrumento, o primeiro-ministro “ameaça” o parlamento, pressionando-o a apoiá-lo, dada a possibilidade de novas eleições.^[10] Por sua vez, o próprio parlamento pode defender-se da dissolução, elegendo antes um novo primeiro-ministro, caso em que, conforme visto, o presidente não mais poderá decidir por novas eleições.

Na história da Alemanha do pós-guerra, sob a vigência da atual Constituição, o instrumento foi utilizado cinco vezes: em 1972 por Willy Brandt (SPD), em 1982 por Helmut Schmidt (SPD), em 1982 por Helmut Kohl (CDU), e em 2001 e 2005 por Gerhard Schröder (SPD). Em três casos (Brand, Kohl e Schröder em 2005), negou-se a confiança e o parlamento foi dissolvido.^[11]

Se o presidente determinar novas eleições, elas ocorrerão num prazo de 60 dias (art. 39, I, 2, LF). Scholz declarou que apresentará o pedido de voto de confiança no dia 11 de dezembro, a ser votado no parlamento no dia 16 de dezembro, respeitando-se o prazo mínimo de 48 horas entre o dia da apresentação e o da deliberação, nos termos do art. 68, II, LF. A imprensa considera certa a derrota de Scholz, e o presidente federal Frank-Walter Steinmeier já anunciou que, uma vez solicitado, decidirá por novas eleições. Logo, é provável que novas eleições ocorram em fevereiro de 2025.

Voto de confiança e voto de desconfiança não se confundem

As hipóteses discutidas até aqui não se confundem com o chamado voto de desconfiança (Misstrauensvotum), instrumento previsto no art. 67 da Lei Fundamental. Enquanto o procedimento do art. 68, LF, é de iniciativa do primeiro-ministro, o voto de desconfiança do art. 67 LF é uma prerrogativa do parlamento, procedimento que permite que os parlamentares escolham um novo chefe de governo. Assim como na hipótese de renúncia do primeiro-ministro, no caso do art. 67 LF não há novas eleições, e os parlamentares substituem um primeiro-ministro que não apoiam.

Aliás, é interessante notar que, quando há uma crise, o pedido de voto de confiança é uma forma que o primeiro-ministro tem de defender-se do parlamento em que não mais tem maioria, fazendo-se valer do procedimento do art. 68 LF justamente para antecipar sua destituição por meio do art. 67 LF. Conforme mencionado anteriormente, o próprio parlamento pode fazer frente à dissolução negando a confiança e escolhendo um novo primeiro-ministro antes da dissolução do parlamento pelo presidente.

No entanto, essa possibilidade não subtrai do art. 68 LF o caráter de instrumento de defesa do primeiro-ministro, que é quem dá início ao processo. Talvez seja justamente por isso que Scholz decidiu trilhar o caminho do art. 68 LF, vislumbrando a possibilidade de um recomeço em novas eleições e, principalmente, agindo antes que o parlamento o demitisse mediante aplicação do art. 67 LF.

Dissolução do parlamento?

Ainda que utilizado por constitucionalistas, pela imprensa e no presente artigo, o termo “dissolução” não é de todo correto. O que, na verdade, ocorre é a determinação de novas eleições. Na Alemanha, a constituição não permite período sem que haja parlamento funcionando. Um parlamento alemão eleito não para de trabalhar até que novos parlamentares sejam eleitos e empossados. Como o mandato tem início somente a partir da posse dos que foram eleitos, os parlamentares antigos permanecem no cargo até que o novo parlamento tome posse.^[12]

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Papel do presidente

No sistema constitucional parlamentar alemão, o governo federal é eleito pelo parlamento e depende de seu apoio e confiança. O primeiro-ministro é o chefe do governo federal. O presidente federal compõe o quadro institucional, mas sem papel político-partidário, desempenhando funções meramente representativas e atuando como fator de integração e paz social. Suas competências são limitadas, e, apenas em pouquíssimos casos, pode ele de fato tomar decisões de mérito.

A hipótese do art. 68 LF configura um desses casos: quando o primeiro-ministro solicitar a decretação de novas eleições, o presidente, ao reconhecer a crise política instaurada, e que não há maioria possível na configuração parlamentar, determina a dissolução do parlamento.^[13] Ainda assim, seu poder é restrito, limitando-se à constatação da crise e do perigo da falta de governança, não lhe sendo permitido avaliar a real conveniência política das novas eleições.^[14]

Conclusão

A constituição alemã contém regras que possuem o objetivo de superar crises e evitar instabilidades. Novas eleições são possíveis somente em situações excepcionais, como quando o parlamento eleito não consegue escolher o primeiro-ministro (art. 63 LF). O parlamento não pode autodissolver-se e só pode destituir o governo, substituindo o primeiro-ministro por um novo chefe de governo, por meio do voto de desconfiança (art. 67 LF).

O primeiro-ministro, por sua vez, pode tentar pressionar um parlamento que não o apoia e provocar novas eleições, mas não pode decidir sozinho sobre um novo pleito, necessitando da coatuação do presidente federal (art. 68 LF). Esse, por sua vez, tem poderes limitados, podendo apenas decretar novas eleições quando provocado, nos mecanismos previstos constitucionalmente.

É muito provável que a Alemanha eleja um novo parlamento em fevereiro de 2025. Em vista do crescimento de partidos extremistas em toda a Europa, há receio que bancadas extremistas, como a do mencionado partido Alternativa para a Alemanha, ganhem mais espaço a partir do ano que vem. No entanto, diante do enfraquecimento de Scholz, não nos resta outra opção além de encarar a crise atual como oportunidade de reorganização das forças políticas.

Aguardemos com esperança o dia 16 de dezembro próximo, acreditando, no caso de novas eleições, que haverá tranquilidade na campanha eleitoral. Esperemos que o povo alemão aproveite a chance do recomeço e, trilhando os caminhos estáveis proporcionados pelo texto constitucional, deixe prevalecer as propostas democráticas.

[1] Conf. https://www.weforum.org/stories/2020/12/forbes-100-most-powerful-women/ (20 nov. 2024).

[2] Conf. https://www.bundeswahlleiterin.de/info/presse/mitteilungen/bundestagswahl-2021/52_21_endgueltiges-ergebnis.html (20 nov. 2024).

[3] Conf. histórico em https://www.bundestag.de/parlament/wahlen/ergebnisse_seit1949-244692 (20 nov. 2024).

[4] Conf. https://www.merkur.de/politik/ampel-koalition-spd-gruene-fdp-landtagswahlen-europawahl-chronik-2023-zr-93281562.html (20 nov. 2024).

[5] Conf. https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/bk-statement-zur-entlassung-des-finanzministers-2319062 (20 nov. 2024).

[6] Conf. https://www.merkur.de/politik/us-wahl-soeder-gratuliert-trump-macht-ankuendigung-fuer-deutschland-zr-93396067.html (20 nov. 2024).

[7] DETTERBECK, Steffen. Öffentliches Recht im Nebenfach. 6. ed. Munique: Vahlen, 2021. p. 21.

[8] GRÖPL, Christoph. Art. 63. In: GRÖPL, Christoph et. al. (org.). Grundgesetz Studienkommentar. Munique: C. H. Beck, 2022, p. 618-621.

[9] BRINKTRINE, Ralf. Art. 68. In: SACHS, Michael (org.). Grundgesetz Kommentar. Munique: C. H. Beck, 2021. p. 1306-1316, 1307; GRÖPL, Christoph. Art. 68. In: GRÖPL, Christoph et. al. (org.). Grundgesetz Studienkommentar. Munique: C. H. Beck, 2022, p. 630-632, 631.

[10] BRINKTRINE, p. 1308.

[11] Conf. https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2024/kw47-vertrauensfrage-1030198 (20 nov. 2024).

[12] DETTERBECK, p. 21-22.

[13] BRINKTRINE, p. 1307.

[14] BRINKTRINE, p. 1311.