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Na última quinta-feira (25), o ministro Cristiano Zanin, do Supremo Tribunal Federal (STF), concedeu a suspensão cautelar de trechos da Lei 14.784/2023 – que prorrogava a vigência da base de cálculo diferenciada para a contribuição previdenciária patronal de determinados setores produtivos; e concedia redução de alíquota de contribuição previdenciária para municípios com até 152,6 mil habitantes. A decisão se deu no bojo da ADI 7.633/DF, proposta pelo presidente da República via Advocacia-Geral da União (AGU).
De saída, convém lembrar que este é mais um capítulo na tensão em torno da matéria:
Os dispositivos ora suspensos pelo STF haviam sido vetados pelo Presidente da República;
o veto aposto foi derrubado pelo Congresso Nacional,
mas inconstitucionalmente reestabelecido pela MP 1202/23[1];
a MP 1202 foi parcialmente revogada no que tangenciava à desoneração patronal, e substituída pelo PL 493/2024, que ainda tramita no Congresso; e, por fim,
a MP foi parcialmente devolvida na parte da desoneração municipal.
A decisão liminar, apesar da variedade de argumentos conexos da AGU, teve fundamento bastante delimitado: o PL 334/2023, que originou a legislação suspensa, não teria observado o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), por supostamente ter criado/alterado renúncia de receita sem estimativa de impacto financeiro orçamentário.
É importante uma breve contextualização: desde a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), qualquer proposição legislativa que crie despesa ou renúncia de receita deve estar acompanhada de estimativa de impacto. A exigência, que até então era apenas legal, foi constitucionalizada no âmbito da EC 95/2016 (Emenda do Teto de Gastos).
A partir deste marco, STF passou a ter competência para o controle constitucional das renúncias fiscais, circunscrita ao critério de impacto orçamentário[2]. Destarte, a jurisprudência da Corte se consolidou no sentido da “inconstitucionalidade de lei que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT”. (ADI 6.303, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 18/3/2022)
Com esse esteio é que aduz a petição inicial da ADI sob exame que “a proposição inicial não foi acompanhada, em nenhuma das fases das etapas de sua tramitação legislativa, de estimativa apropriada de impacto” (página 20).
A decisão, por sua vez, incorporou como fato incontroverso o exposto pela autora da ação, partindo da premissa de que “a Lei n. 14.784/2023 não atendeu a essa condição” (o artigo 113 do ADCT).
Aqui, com a devida licença, parece haver um erro de fato, já apontado pela competente Advocacia Geral do Senado na interposição de agravo regimental. Durante o processo de deliberação legislativa, houve sim consideração da estimativa de impacto orçamentário-financeiro da proposição.
No relatório do senador Ângelo Coronel, da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado, a questão está bem posta. É ver, quanto à prorrogação da desoneração patronal:
Em relação ao impacto financeiro e orçamentário, entendemos que os estímulos previstos no projeto já existem há anos e não configuram inovação relevante no ordenamento jurídico.
Contudo, reiteramos os impactos positivos sobre o mercado de trabalho, emprego e renda da medida. Embora o gasto tributário da desoneração seja estimado pela Receita Federal do Brasil em R$ 9,4 bilhões, o efeito positivo à economia supera os R$ 10 bilhões em arrecadação – considerando o acréscimo de mais de 620 mil empregos dos 17 setores desonerados em 2022 e o decorrente crescimento de receitas advindas de impostos e contribuições.
Quanto à desoneração municipal, incorporada por emenda do próprio relator, também não se descurou:
Embora a medida tenha um impacto relevante sobre os serviços prestados pelas prefeituras, reforce os caixas dos entes federados e possibilite uma vida melhor para as pessoas nas regiões mais necessitadas, não há impacto fiscal ao setor público, pois se trata de um aperfeiçoamento do pacto federativo – a União deixa de arrecadar a contribuição dos municípios, tendo efeito líquido neutro ao setor público. Em números, o governo federal deixaria de arrecadar R$ 9 bilhões anualmente, valores reduzidos diante dos benefícios aos demais entes federados.
Não é justa, portanto, a premissa de que o Congresso Nacional não observou o impacto orçamentário da medida a teor do artigo 113 do ADCT. Conforme leciona Celso de Bastos Corrêa Neto, “o escopo da exigência é fazer com que o processo legislativo e os debates que lhe são ínsitos levem em conta os custos das medidas que pretendem adotar, bem como seus feitos no orçamento público”.[3]
O que exige o dispositivo encartado é que, no bojo do devido processo legislativo, o legislador esteja informado sobre os custos das medidas para que possa cotejá-los com os seus benefícios. Essa análise, a do trade-off, traduz, como em qualquer renúncia fiscal, escolha política do legislador – e apenas dele.
Neste caso, nos parece que o procedimento foi seguido. Ainda que no caso da desoneração patronal se tenha prorrogação de benefício (com impacto devidamente conhecido pela via dos orçamentos pretéritos), o relator procedeu à correta instrução do processo legislativo e orientou uma deliberação consciente dos impactos da medida.
Frise-se: o STF não avalia, nem poderia avaliar, o mérito das renúncias fiscais – mas o aspecto formal, sob a via do devido processo legislativo. É ver o que reconhece a própria decisão sob comento: “não cabe ao Supremo Tribunal Federal fazer juízo de conveniência e oportunidade sobre o conteúdo do ato normativo, mas apenas atuar em seu papel de judicial review, ou seja, de verificar se a lei editada é compatível com a Constituição Federal”. (ADI 6.733, Rel. Min. Cristiano Zanin, Decisão Monocrática, DJe, 26/4/24).
Nada disso, entretanto, foi devidamente considerado na decisão liminar – que suspendeu a legislação “até a demonstração do cumprimento do art. 113 do ADCT”. A decisão trata a avaliação de impacto como inexistente no bojo do processo legislativo – um erro de fato, repise-se.
Com a devida vênia, sob o argumento da “urgência em se evitar verdadeiro desajuste fiscal de proporções bilionárias e de difícil saneamento caso o controle venha a ser feito apenas ao final do julgamento de mérito”, o provimento jurisdicional desconsiderou os impactos do perigo reverso, tanto em relação à segurança jurídica na relação Fisco-contribuinte quanto o sob a via fiscal-orçamentária em relação aos municípios.
É certo que ao recortar o desajuste fiscal somente à perspectiva fiscal federal, a decisão desconsidera (afastando-se da prudência da “não-surpresa”) não só o impacto sobre os contribuintes do setor privado, mas também o impacto sobre o setor público.
A suspensão cautelar trará riscos relevantes sobre a programação orçamentária dos milhares de pequenos municípios afetados pela reoneração de modo imediato – o que também pode prejudicar o andamento dos mais variados serviços públicos que, como se sabe, concentram-se mais nas municipalidades do que na União.
[1] Ver: LOBATO, Valter de Souza; FONSECA, Pedro Henrique Esteves. Atropelo do devido processo legislativo na MP 1202 impõe sua devolução. Jota, 02 de jan, 2024
[2] Para mais: LOBATO, Valter de Souza; FONSECA, Pedro Henrique Esteves . (Re) encontro dos Direitos Financeiro e Tributário: o critério orçamentário no controle de constitucionalidade das normas tributárias exonerativas. In: LINHARES, Danielle Nascimento de Souza; MONTEIRO, Pedro Henrique Vieira Greca (coord.). (Org.). Tributação, finanças e comportamento humano: diálogos interdisciplinares. 1ed.São Paulo: Dialética, 2023, v. , p. 625-644.
[3] NETO, Celso de Bastos Corrêa. Comentários ao art. 113. ADCT, da CF. In: CANOTILHO, J.J. Gomes: MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva: Almedina, 2018. P, 4.178.